Овчинников Р.А. О соотношении правил землепользования и застройки (ПЗЗ) и документов территориального планирования

Статья 31 ГрК РФ содержит указание на необходимость соответствия проекта ПЗЗ документам территориального планирования, за исключением случая, когда он разрабатывается в отношении части территории поселения или городского округа.

Вопрос о соотношении ПЗЗ и документов территориального планирования (схем территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов) является предметом дискуссий в правовой доктрине и правоприменительной практике.

Проблема соотношения генерального плана и ПЗЗ заложена в ГрК РФ, а именно в статье 31. В соответствии с частью 3 этой статьи подготовка проекта ПЗЗ осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Однако согласно части 9 статьи 31 ГрК РФ орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта ПЗЗ, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации. Таким образом, в одной статье ГрК РФ одновременно устанавливаются требование учета положений генерального плана при разработке ПЗЗ и необходимость соответствия ПЗЗ требованиям генерального плана.

При этом по мнению С.Д. Митягина, причиной противоречий, стало то, что законодатель в нормах ГрК РФ включил градостроительное зонирование в состав градостроительной деятельности по отношению к территориям поселений и городских округов, но при этом не определил последовательность разработки документов: генеральных планов муниципальных образований, ПЗЗ и документации по планировке территорий[1].

В связи с этой юридической коллизией возникает закономерный вопрос, как соотносятся генеральный план и ПЗЗ между собой.

В этой связи одни исследователи отмечают первичный характер документов территориального планирования по отношению к ПЗЗ. В частности, Д.Г. Лебедев указывает на недопустимость противоречия норм, содержащихся в ПЗЗ, генеральному плану, поскольку они должны основываться на его положениях, конкретизируя правовой режим отдельных территорий города, обособленных в рамках территориальных зон. При этом автор отмечает, что разработка нового генерального плана является основанием для подготовки новых ПЗЗ или внесения в них изменений[2].

Другие исследователи придерживаются иной позиции. Так М.В. Бочаров, полагает, что документы территориального планирования не имеют четкого продолжения в ПЗЗ, они существуют в отрыве друг от друга. Нет ясности, насколько ПЗЗ должны следовать документам территориального планирования: если следование обязательное и точное, то одновременное наличие ПЗЗ и генерального плана избыточно, так как они содержат фактически одинаковый набор сведений. Кроме того, автор указывает, что при последующем изменении документов территориального планирования отсутствуют гарантии того, что ПЗЗ обновятся. Нет и обратной связи: ПЗЗ могут изменяться без документов территориального планирования. На основе приведенных рассуждений автор ставит вопрос о целесообразности подготовки документов территориального планирования[3].

Законодательное закрепление необходимости разработки документов территориального планирования и ПЗЗ направлено на обеспечение сбалансированного подхода к определению правового режима земельных участков из состава земель населенных пунктов и установлению наиболее рациональных способов землепользования при осуществлении градостроительной деятельности. Не случайно одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности является принцип осуществления строительства на основе документов территориального планирования, ПЗЗ и документации по планировке территории (п. 4 ст. 2 ГрК РФ). Документы территориального планирования направлены на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. ПЗЗ определяют возможные виды использования земельных участков в зависимости от их принадлежности к той или иной зоне.

Кроме того, как верно отмечали Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин, генеральный план носит долгосрочный характер, поскольку утверждается на срок не менее чем двадцать лет (п. 11 ст. 9 ГрК РФ). Градостроительные регламенты - это инструмент текущего, каждодневного регулирования, они не могут быть предусмотрены на столь продолжительный срок вперед, в противном случае возникнет реальная опасность того, что они станут "мертвыми" и деструктивными, не согласующимися с развитием общественной инфраструктуры[4].

Заслуживает внимания и одобрения высказанное В.А. Шишкановым предложение о необходимости закрепления в нормах ГрК РФ такой последовательности принятия в муниципальном образовании градостроительной документации, при которой в первую очередь будет приниматься генеральный план, а во вторую - ПЗЗ[5].

В соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 34 ГрК РФ при подготовке ПЗЗ границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района. Определение функциональных зон закреплено в п. 5 ст. 1 ГрК РФ, где предусматривается, что они представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин отмечают, что фактически в настоящее время сложилась двустадийная технология зонирования территорий, предусматривающая и функциональное зонирование в генеральном плане, и градостроительное зонирование в ПЗЗ.

Вместе с тем нерешенной проблемой в настоящее время является отсутствие достаточной правовой регламентации порядка осуществления территориального планирования посредством выделения функциональных зон. На практике ситуация складывается таким образом, что содержание и состав функциональных зон, а также их местоположение дублируют территориальные зоны в ПЗЗ. Встречаются случаи, когда с помощью территориального зонирования детализируются виды использования земельных участков, входящих в состав функциональной зоны, но при этом формально нарушаются требования ГрК РФ о соответствии ПЗЗ муниципального образования правовому акту, утвердившему функциональные зоны в составе генерального плана (подп. 2 п. 1 ст. 34 ГрК РФ)[6].

Конкретизация видов и форм использования земельных участков в составе территориальных зон не может рассматриваться как нарушение режима функциональных зон, установленных в процессе территориального планирования. Согласно ст. 23 ГрК РФ на картах генерального плана определяются границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон. Следовательно, назначение функциональных зон состоит не в определении существующего порядка использования земельных участков, а в установлении потенциальных видов их эксплуатации с учетом развития (изменения) территории в будущем. Данный вывод подтверждается судебной практикой, где отмечается, что функциональные зоны, указанные в генеральном плане, не определяют правовой режим земельных участков, а отображают лишь возможные направления развития территории и предложения по территориальному планированию.

Выделение функциональных зон не следует рассматривать в качестве самостоятельного вида зонирования, поскольку оно не определяет правовой режим земель и виды разрешенного использования земельных участков, а лишь устанавливает планируемые способы их использования в пределах соответствующей территории. Кроме того, нарушение требований, содержащихся в документах территориального планирования, в частности, застройка земельного участка в противовес режима функциональной зоны не влечет ответственности для участников земельных отношений. Вместе с тем включение функциональных зон в состав Генерального плана вполне логично, поскольку они выступают инструментом планирования использования земель.

Кроме того, как верно заметили Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин, формулировка "учет" предполагает определенную степень свободы при подготовке ПЗЗ, поэтому нет необходимости буквальной механической трансляции функциональных зон в документах территориального планирования[7].

В литературе неоднократно указывалось на необходимость уточнения положений ГрК РФ и закрепления на нормативном уровне видов и основных составляющих функциональных зон, отображаемых в генеральных планах[8].

Иной позиции придерживается Д.Г. Лебедев, утверждая, что выделять функциональное зонирование в самостоятельный вид зонирования земель нецелесообразно, в связи с чем необходимо исключить из положений ГрК РФ функциональное зонирование как самостоятельный вид зонирования земель, заменив словосочетание "функциональное зонирование" по тексту словами: "функциональное назначение"[9].

М.В. Бочаров также отмечает, что функциональные зоны - это всего лишь проект территориальных зон, поэтому не имеет смысла вторичное подтверждение их содержания в составе ПЗЗ. И, если функциональные зоны задают направление развития, к которому можно законным образом "стремиться" двадцать лет, нужен ли такой генеральный план, который фактически можно не исполнять, бесконечно "уточняя и откладывая" его первоначальный замысел. Таким образом, нужно установить, что функциональные зоны - это проект территориальных зон, но для достижения заданной цели ПЗЗ могут предусматривать промежуточные виды разрешенного использования, которые должны быть временными - не более 10 лет[10].

Заслуживает внимательного изучения и мнение Н.В. Кичигина, который рассмотрел три варианта соотношения генерального плана и ПЗЗ: 1) ПЗЗ должны полностью соответствовать генеральному плану; 2) ПЗЗ могут учитывать положения генерального плана; 3) ПЗЗ должны соответствовать определенным положениям генерального плана. В остальной части ПЗЗ могут учитывать положения генерального плана. Анализ трех вариантов решения проблемы позволил сделать автору вывод о том, что варианты, предусматривающие полное соответствие ПЗЗ генеральному плану или полное несоответствие, не должны приниматься при определении соотношения указанных документов. Полное соответствие генерального плана ПЗЗ во всех аспектах делает ПЗЗ лишь детализированной копией генерального плана. Кроме того, генеральный план, помимо утверждаемой части, содержит не утверждаемую (обосновывающую) часть, поэтому возникает вопрос, должны ли правила соответствовать обосновывающей части генерального плана. Если же исходить из того, что ПЗЗ лишь учитывают положения генерального плана, то в таком случае разрывается связь двух важнейших документов градостроительного регулирования. По мнению Н.В. Кичигина, за основу может быть принят вариант соотношения генерального плана и ПЗЗ, заключающийся в соответствии ПЗЗ генеральному плану в определенной части. При этом важно определить пределы такого соответствия[11].

Поскольку генеральный план содержит как обязательные (утверждаемые) положения, так и необязательные (обосновывающую часть), следовательно, ПЗЗ должны соответствовать обязательным положениям генерального плана. Такой подход целесообразно четко установить в статье 31 ГрК РФ, чтобы исключить юридические коллизии при ее применении на практике. По мнению Н.В. Кичигина обязательными для ПЗЗ являются границы населенного пункта и размещение объектов местного значения. Ключевым вопросом является статус функциональных зон, определяемых в генеральном плане, и их обязательность для ПЗЗ. Иными словами, вопрос заключается в следующем: должны ли функциональные зоны, устанавливаемые в генеральном плане, соответствовать территориальным зонам в ПЗЗ? К сожалению, однозначного ответа на этот вопрос существующее законодательство и судебная практика не дают.

Согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Означает ли приведенная норма, включенная в ГрК РФ в 2011 году, что функциональные зоны, устанавливаемые в генеральном плане, не меняют правовой режим земель? Зачем в таком случае вообще нужны функциональные зоны? На поставленные вопросы Н.В. Кичигин предлагает такой ответ: функциональные зоны не устанавливают правовой режим земельных участков, однако функциональные зоны косвенно определяют правовой режим земель и земельных участков посредством детализации в территориальных зонах, устанавливаемых в ПЗЗ. Н.В. Кичигин полагает, что территориальные зоны ПЗЗ должны соответствовать функциональным зонам генеральных планов. Таким образом, выстраиваются соотношение и взаимосвязь генерального плана и ПЗЗ, а также преемственность указанных документов градостроительного регулирования.

Необходим общий подход к выявлению обязательных положений для ПЗЗ в генеральном плане. Таким критерием может стать наличие в генеральном плане утверждаемой и не утверждаемой частей, хотя в ГрК РФ такое деление четко не проводится. В качестве утверждаемой части следует рассматривать положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения, карту границ населенных пунктов, карту функциональных зон. Не утверждаемой частью соответственно являются материалы по обоснованию положений генерального плана. Эти выводы Н.В. Кичигина справедливы не только для генеральных планов, но и для иных документов территориального планирования (схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов), положения которых подлежат обязательному учету в ПЗЗ[12].